Na próxima quarta-feira, 26 de agosto, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) pode julgar o RE 1.506.410/MG, que discute a validade da Lei mineira nº 23.941/2021, conhecida como “Lei da Buser”, ou, como escrevi em 2021, “Lei Barra Buser”.
O julgamento chega poucos dias depois de um fato relevante para o debate: em 20 de agosto de 2026, o STF certificou o trânsito em julgado do ARE 1.601.891, interposto pelo Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado de São Paulo (SETPESP) contra a Buser. O recurso, relatado pelo ministro Nunes Marques, embora não tenha se debruçado sobre o mérito da questão, encerrou a via recursal de uma ação coletiva que buscava declarar ilícito e impedir o funcionamento do modelo de negócios da plataforma: o fretamento colaborativo.
Tornou-se definitiva, portanto, uma decisão que enfrentou diretamente a legalidade do fretamento colaborativo intermediado pela Buser. É, ao que se tem notícia, um dos primeiros e mais relevantes trânsitos em julgado sobre o tema.
TJSP reconheceu legalidade do modelo de fretamento colaborativo da Buser
O acórdão agora estabilizado foi proferido pela 23ª Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP), sob a relatoria do desembargador José Benedito Franco de Godoi. O SETPESP pretendia, entre outras providências, impedir a atividade da Buser e retirar do ar seu site e seus perfis em redes sociais.
De acordo com o TJSP, contudo, a atividade empresarial da Buser não se caracteriza como transporte. Seu modelo consiste na disponibilização de uma plataforma on-line que permite a criação de grupos de interessados para deslocamento, por fretamento coletivo, até determinada localidade. Ou seja, uma intermediação de contratos entre passageiros interessados e empresas autorizadas pela administração pública a realizar fretamento privado e eventual. Não há garantia de viagem, rotas e datas não são previamente estabelecidas pela plataforma e a prestação material do transporte é realizada por terceiros devidamente cadastrados e sujeitos às autorizações administrativas pertinentes.
A conclusão do acórdão é ainda mais expressiva. O TJSP afirmou que não há qualquer ilicitude ou impedimento legal à prestação do serviço e afastou a alegação de concorrência desleal, registrando que a pretensão do sindicato buscava reserva de mercado e restrição injusta da atividade econômica. A alegada diferença de preço em relação ao transporte regular, acrescentou o Tribunal, decorre do uso da tecnologia para alocar de forma mais eficiente a prestação do fretamento.
Coisa julgada abre novo capítulo jurídico nas disputas envolvendo a Buser
Aqui é relevante tratar de uma questão processual decorrente da formação da coisa julgada, que pode impedir a repetição da mesma controvérsia perante o Judiciário. No caso, a discussão central já foi definida: a legalidade ou ilegalidade do modelo de intermediação desenvolvido pela Buser constitui a verdadeira macrocontrovérsia subjacente às diferentes ações propostas contra a plataforma.
Formada coisa julgada sobre a licitude desse modelo, pretensões incompatíveis com essa conclusão podem passar a encontrar obstáculo não apenas no valor persuasivo do precedente, mas na própria autoridade e na eficácia preclusiva da decisão definitiva.
Em matéria coletiva, os limites subjetivos dessa autoridade exigem análise conforme a natureza do interesse tutelado e o regime do art. 103 do Código de Defesa do Consumidor. Isso recomenda cautela com afirmações absolutas: o trânsito não extingue automaticamente toda e qualquer demanda individual envolvendo a Buser.
Há, porém, uma consequência mais segura e relevante. Novas pretensões coletivas que busquem, sob outra roupagem, obter pronunciamento incompatível com a licitude já definitivamente reconhecida passam a enfrentar a autoridade da coisa julgada. O problema deixa de ser apenas a coordenação de processos paralelos e passa a ser, propriamente, de segurança jurídica.
Decisão no Paraná levou livre iniciativa e concorrência ao centro do debate
Esse novo cenário coincide com outro movimento recente no próprio Supremo. Em julho, na PET 16.160/PR, o ministro Nunes Marques concedeu medida cautelar para permitir a continuidade da operação da Buser no Paraná.
A controvérsia ali é interestadual e envolve a ANTT, portanto não se confunde com o caso paulista. Mas, dessa vez, a fundamentação ingressou no núcleo constitucional do debate: livre iniciativa, livre concorrência, inovação e vedação ao uso da regulação como barreira artificial à entrada de novos agentes.
O ministro destacou que a ausência de regulamentação específica não conduz, por si só, à proibição de uma atividade econômica e reconheceu que a Buser se vale de empresas de fretamento regularmente autorizadas.
Lei mineira que restringe modelo da Buser chega ao Supremo
É justamente por isso que o julgamento marcado para 26 de agosto de 2026 no STF merece atenção especial. Esse debate me é particularmente familiar, inclusive. Como adiantei, em novembro de 2021, logo após a Assembleia Legislativa de Minas Gerais derrubar os vetos do governador Romeu Zema aos dispositivos mais restritivos, escrevi um artigo intitulado “A lei mineira ‘barra Buser’ é inconstitucional”.
A crítica era simples: sob a aparência de regulamentar o fretamento, a lei impunha condições que inviabilizavam precisamente o modelo de intermediação digital. Quase cinco anos depois, o tema chega à pauta do Supremo.
Circuito fechado está no centro da controvérsia sobre o fretamento
Basicamente, o ponto mais controverso da lei em referência prescreve que todo serviço de fretamento coletivo de passageiros que não se sujeite à burocracia dos terminais rodoviários deve funcionar a partir da lógica do “circuito fechado” (artigo 3º).
Isso significa que o transporte contratado necessariamente deve compreender ida e volta para todos os passageiros. Todos os que foram, portanto, devem retornar em conjunto, sob a mesma contratação. Ou seja, o texto formalmente disciplina o fretamento, mas seus dispositivos centrais atingem a própria arquitetura do fretamento colaborativo.
Regulação ou barreira ao modelo de intermediação digital?
A lei, portanto, permite o fretamento no título, mas o inviabiliza na prática. O problema não está em exigir veículos seguros, motoristas habilitados, empresas autorizadas, documentação ou fiscalização. Tudo isso é legítimo e necessário.
O problema surge quando o Estado transforma o desenho comercial tradicional do setor em requisito jurídico e passa a proibir justamente aquilo que a tecnologia tornou possível: reunir pessoas com interesse comum em determinada viagem e permitir que compartilhem o custo de um fretamento regularmente executado.
STF terá de analisar limites entre inovação, fiscalização e reserva de mercado
O STF não precisa escolher entre inovação e fiscalização. A escolha constitucional é permitir fiscalização efetiva sem transformar regulação em reserva de mercado.
A Constituição não assegura às plataformas imunidade regulatória, mas tampouco garante às empresas tradicionais a manutenção da arquitetura comercial anterior à internet. Se o transporte é realizado por empresas autorizadas e submetidas às regras de segurança, a tecnologia que forma grupos, aproxima demanda e oferta e reduz custos não pode ser tratada, por isso mesmo, como ilicitude.
Debate sobre Buser também alcança qualidade, concorrência e liberdade econômica
Como defendi em 2021 (e aqui saindo um pouco da questão da licitude do fretamento em si), embora essa não represente uma relação de causa e efeito necessária, a história demonstra que a imposição de procedimentos mais complexos para empreender em setores de interesse público gera, ao menos no Brasil, patologias como a reserva de mercado e a má qualidade de serviços.
Realisticamente, quem deseja viver em um mundo pré-Uber e 99 (cujos modelos foram admitidos pelo Tema 967 do Supremo), arcando com os custos de consumir um serviço muitas vezes ruim que só se mantinha por excesso de regulação danosa?
Se pensarmos, por exemplo, na experiência dos consumidores ao utilizar uma rodoviária, invariavelmente chegaremos à conclusão de que o serviço é de baixa qualidade. E o que normalmente está por trás de um serviço ruim? O excesso de regulamentação e a dificuldade de obtenção de concessão para empreender no setor. Isso gera uma sensação de segurança, de manutenção de status daqueles que prestam o serviço, o que ocasiona, na realidade brasileira, uma perda geral de qualidade.
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